环境影响评价中的公众参与机制研究

发布日期：2014-04-28 14:34 文章作者：张金香 访问量：? 字体 :[ 大 ][ 中 ][ 小 ]

张金香¹²      王德轩³

（1. 河北省环境科学研究院，河北 石家庄050037；2. 河北正奇环境科技有限公司，河北石家庄050000；3.涪陵区人民检察院，重庆市 涪陵区408000）

 

摘 要：通过梳理分析环境影响评价相关法中公众参与的规定，对照UNEP有效的公众参与五要素，剖析环境影响评价中公众参与机制的不足，并提出完善环境影响评价中公众参与机制的对策。

关键词：公众参与；环境权；环境影响评价；有效性评估

环境影响评价是对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。^【1】环境影响评价旨是鼓励在规划和决策中考虑环境因素，最终达到更具环境相容性的人类活动。公众参与环境影响评价是项目方与公众之间的一种双向信息交流，有利于提高环境决策的民主性和科学性，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。公众参与是环境影响评价的重要组成部分，它贯穿于环境影响评价的始终。

1环境影响评价相关法关于公众参与的规定

我国自制定环评法伊始，就明确了公众参与环境影响评价的地位：国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价（《环境影响评价法》第五条，2003年）。2006年颁布实施的《环境影响评价公众参与暂行办法》赋予了公众参与环境影响评价的形式与途径，将公众参与环境影响评价的重要性提高到了一个新的高度。2007年和2008年颁布实施的《环境信息公开办法（试行）》和《政府信息公开条例》规定了政府、企业的环境信息公开义务，为公众参与环境影响评价提供了制度保障。2011年，环境保护部发布《关于征求国家环境保护标准《环境影响评价技术导则 公众参与》（征求意见稿）意见的函》（环办函【2011】125号），全面征求各方意见，以期尽快出台公众参与环境影响评价的技术性规范。

表-1 环境影响评价相关法关于公众参与的具体规定

规范名称	具体规定	法律意义
《环境保护法》	第六条 一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告。	以法律的形式赋予公民环境权，是公众参与环境影响评价的基础。
《环境影响评价法》	第五条 国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价	明确环境影响评价中公众参与的法律地位。
《建设项目环境 保护管理条例》	第十五条 建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。	公众参与建设环境影响评价的依据。
《规划环境影响 评价条例》	第十三条 规划编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当公开征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。	公众参与规划环境影响评价的依据。
《环境影响评价公众参与暂行办法》	第二章 公众参与的一般要求 第三章 公众参与的组织形式 第四章 公众参与规划环境影响评价的规定	规定了公众参与环境影响评价的形式与途径，将公众参与环境影响评价的重要性提高到了一个新的高度。
《环境信息公开办法》（试行）	第二章 政府环境信息公开 第三章 企业环境信息公开 第四章 监督与责任	要求政府和企业公开环境信息，明确了信息公开机构、公开方式、监督检查、评议考核和责任追究，为公众参与环境影响评价提供了制度保障。
《政府信息公开条例》	第四条 各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。 第三十条 政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。
《环境影响评价技术导则 公众参与》 （征求意见稿）	环境保护部（环办函【2011】125号）	全面征求各方意见，以期尽快出台公众参与环境影响评价的技术性规范。

2环境影响评价中公众参与机制存在的问题

根据联合国环境规划署（UNEP）有效的公众参与五要素：合理选择参与对象、及时提供准确易懂信息、决策者与受影响人之间开展对话、决策中吸收公众意见、反馈所实施的开发行为效果和公众有效决策的程度。^【2】环境影响评价相关法中规定的公众参与机制主要存在如下问题：

2.1公众参与的对象选取不尽合理

《环境影响评价法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》、《建设项目环境保护管理条例》、《规划环境影响评价条例》等环境影响评价法律法规将公众参与的主体界定为：相关单位、专家和公众。这种规定比较模糊，首先是它将相关单位、专家和公众中划分开，但却未明示相关单位、专家的参与能否代替公众参与其次是“相关单位、专家和公众”中的“公众”是指社会普通公众，还是与项目有厉害关系、与项目有地域管辖的公众，还是有相关专业知识、对项目感兴趣的公众不同的年龄层次、文化程度、职业类型、经济收入，不同的自然环境、社会生活背景，环境意识的强弱、环境知识的多少、环境素质的高低、对项目的了解程度等因素都会影响对同一个环境问题的看法，参与对象的种类越多，其有效性就越大。

2.2公众参与沟通反馈机制不健全

一是公众参与方式被动单一。《环境影响评价法》规定：规划编制机关、项目建设单位应当在规划草案或者建设项目环境影响报告书报批前，举行听证会、论证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。《环境影响评价公众参与暂行办法》也规定了调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等五种公众参与方式，但具体采取何种方式则完全由规划编制机关和项目建设单位决定，公众只能被动的选择接受。实践中通常采用的是座谈会、问卷调查的形式，参与形式被动、单一，局限了公众参与的范围，阻碍了公众的意见表达。

二是公众参与时间严重滞后。根据《环境影响评价法》，对于规划项目的环境影响评价，公众参与时间是规划草案送报前；对于建设项目的环境影响评价，公众参与时间是建设项目环境影响报告书报批前。而此时项目的规模选址、工艺路线、产品布局均已基本确定，公众参与环境影响评价只是针对提出的缓解措施是否有效，而并非决定是否进行项目开发，没有真正发挥一票否决的作用。这种公众参与实质上是一种“事后参与”、“被动参与”的环境影响评价评价，而非全过程参与的环境影响评价。

三是调查内容设置不科学。环境影响评价相关法规定的公众意见调查方式主要有咨询会、论证会、听证会、座谈会、公众意见调查等形式，在实践中主要采取的是问卷调查的方式。问卷调查虽然具有覆盖面广、参与人多、回答简便、易于实施等优点，但其内容设计过于千篇一律，程序化明显，针对性较差，调查内容浮于形式，公众真实意愿表达受阻。基于现实的需要，应当合理设置调查问卷的内容，同时突出其科学性、客观性、针对性和通俗性。

四是公众意见处理方式有待改进。虽然《环境影响评价法》明文规定：规划编制机关、项目建设单位应当认真考虑有关单位、专家和公众对规划草案或者建设项目环境影响报告书的意见，并应当在报批的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。但实践中公众意见并未得到足够重视，对公众意见的处理多为简单的等权统计归纳法，通常大篇幅阐述持赞成态度的公众意见，对持反对态度的公众意见往往含糊其辞或数笔带过，没有深度挖掘公众反对的根本原因，亦未仔细论证公众意见采纳或不采纳的理由。公众意见处理的程序化、公式化，造成公众参与的有效性大打折扣。

2.3公众参与有效决策的程度较低

首先，公众环境知识和环境意识薄弱。据公民参与意向调查显示，70.8%的城镇居民认为周围人员环境意识较弱、非常弱或几乎没有，^【3】仅有20%的公民愿意参与，其中 8% 的人会在自己有时间而且比较方便的时候参与，其他的公民都采取的是一种漠不关心或者积极回避的态度。

其次，公众环境知情权缺乏制度保障。一是公开环境影响评价信息的时间较晚，根据《环境影响评价公众参与暂行办法》，环境保护行政主管部门在审批或者重新审核环境影响报告书阶段才公开有关环境影响评价的信息。二是环境信息公开内容避重就轻，拟建项目的公示内容过于简单，对于项目的污染情况、环境危害、潜在风险等方面含糊其词，有意无意的影响公众的视觉和判断。

最后，公众参与缺乏具体的技术实施规范。虽然《环境影响评价公众参与暂行办法》对于公众参与环境影响评价的形式与途径做出了明确规定，但是作为公众参与环境影响评价的技术性规范《环境影响评价技术导则公众参与》迟迟不出台，这让《环境影响评价公众参与暂行办法》的实施效果大打折扣。实践中公众参与环境影响评价的深度和广度需要由环评单位自主确定，难以保证公众参与的有效性。

3完善环境影响评价中公众参与机制的对策

3.1合理选取公众参与对象

公众参与对象的选取应当具有较高的代表性，不同的参与阶段，不同的参与方式，公众参与对象的选取也不尽相同，详见表-2。

 

 

表-2 环境影响评价公众参与对象组成

 

3.2优化公众参与沟通反馈机制

一是健全公众参与方式。《环境影响评价公众参与暂行办法》规定的五种公众参与形式各有优缺点。但随着科技的迅速发展，可考虑采用短信、微博、微信、QQ、网站投票等更为简捷便民的参与方式，增强公众参与的有效性，详见表-3。

 

 

 

 

表-3 环境影响评价公众参与方式

参与方式	属性特征
咨询会	邀请专家学者及政府相关部门，帮助强化项目研究价值、明确研究内容、确立研究目标、明晰研究思路。
论证会	邀请专家学者，帮助增强项目的方向性、实用性和战略性。
听证会	主要针对可能有重大环境影响的项目，是环评法较认可的参与方式。
座谈会	选择项目区域的公众代表，就项目的环境影响进行讨论分析，简便易行，但目的性不强，难以形成集中的意见。
问卷调查	目前最常用又经济的社会调查方法，回答简便、覆盖面广、参与人多，但问卷设计过于程序化，难以反映出受影响群众的真实意见。
网站调查	便于互动交流，是西方国家通常采用的公众参与方式。但我国环评网站公众参与互动有所欠缺，网络潜力有待挖掘。
短信、微博、QQ 等	经济便捷，获取信息全面，是一种与时俱进的公众参与方式。
其它方式	如广播、电视、报纸、热线电话、流动宣传车等方式，补充公众了解环境信息的需要。

二是提前公众参与时间。目前的公众参与实质上是一种“事后参与”的环境影响评价评价，即在出现环境问题后，群众为了维护自身合法权益而进行的上访告状式的“被迫参与”，没有发挥环境影响评价制度的“事前预防”功能。提前公众参与时间，允许公众参与到决策的准备阶段或建设项目的可行性研究阶段，不仅有助于依靠公众力量尽早发现和解决环境问题，还能提高公众对于环境影响评价的参与程度，实现境影响评价的全过程参与。

三是科学设置调查内容。调查问卷应当包含三方面内容：一是参与对象信息，主要包括参与对象的姓名、年龄、职业、文化程度，与项目距离、对项目的了解程度、有无厉害关系，主动还是被动参与，现住地及联系方式等；二是项目概况及其环境影响，主要包括项目所在地的自然环境、社会环境、环境功能区划、环境质量现状，项目建设的内容、可能造成的环境影响、拟采取的环境保护措施，环境风险评价、投资构成及效益分析等；三是参与对象的意见和建议。

四是改进公众意见处理方式。实践中公众意见的处理多为简单的等权统计归纳，处理过程过于程序化，公众参与的效果大打折扣。可以采用层次分析法，建立公众参与环境影响评价的指标体系，通过统计计算各指标的权重，分析公众参与的有效性。

3.3提高公众参与有效决策度

首先，强化公众环境素质培养。一方面是继续加大环保宣传教育力度，逐步提高公众的环保知识，逐渐将环境意识强化成一种习惯，变被动的公众参与为主动的公众参与。另一方面是培养公众的行政合作精神，摒弃瞎掺和或不理性的对抗行为，理性地参与到环境影响评价的各个阶段，让公众的参与行动对行政主体和环境影响评价活动产生实质性的影响。

其次，充分保障公众的环境知情权。在项目决策的准备阶段或建设项目的可行性研究阶段，环境保护行政主管部门应向公众告知项目概况、承建单位、拟委托环评机构、环境影响评价程序及主要工作内容等信息；在确定了环境影响评价机构之后，建设单位应及时向公众告知项目具体情况、可能造成的影响、环保措施要点、报告书编制大纲、相关材料查阅及公众咨询方式和期限等信息。

最后，尽快出台《环境影响评价技术导则 公众参与》。《环境影响评价公众参与暂行办法》第三十八条规定：“公众参与环境影响评价的技术性规范，由《环境影响评价技术导则公众参与》规定。”由此可见，《环境影响评价技术导则———公众参与》的重要性。在目前公众参与环境影响评价机制还不成熟的情况下，公众参与环境影响评价技术导则的出台就显得尤为重要。作为公众参与环境影响评价的技术性规范，《环境影响评价技术导则———公众参与》应当明确公众的内涵和外延、公众范围的确定、参与主体资格要求、公众参与时间、程序及方式、公众意见处理、信息反馈及沟通协调机制等内容。

参考文献：

【1】中华人民共和国环保部.《中华人民共和国环境影响评价法》[M].北京：中国环境科学出版社，2010.78.

【2】张萍等.环境影响评价中公众参与有效性的研究[J].环境科学与管理2011,36（9）：180.

【3】贾毅竹.进一步发挥公众参与在我国环境影响评价制度中的权威作用的思考2011，23（12）：5.

发布者：办公室